海关总署推出16条改革措施推动加工贸易持续高质量发展

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记者通报会现场

10月31日，海关总署举行例行记者通报会。海关总署企业管理和稽查司副司长黄伶俐解读海关推动加工贸易持续高质量发展16条改革措施有关情况，并答记者问。

海关总署企业管理和稽查司副司长黄伶俐

海关总署办公厅副主任王志中

海关总署企业管理和稽查司副司长黄伶俐：

各位记者朋友们，大家好。欢迎各位出席今天的记者通报会，很高兴和大家见面。近日，海关总署出台《海关总署推动加工贸易持续高质量发展改革实施方案》，借此机会，我首先向各位通报一下《方案》提出的16条改革措施相关情况，之后再回答大家提出的问题。

推动货物贸易优化升级，加快建设贸易强国是党中央、国务院作出的重大决策部署。加工贸易作为我国对外贸易和开放型经济的重要组成部分，在促进对外开放、推动产业升级、稳定产业链供应链、保障就业、改善民生等诸多方面发挥着重要作用。随着我国经济发展进入新常态，加工贸易“两头在外”发展模式与构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局已经不相适应，外贸占比也从最高时的超过“半壁江山”，下降到五分之一左右。2023年1-9月，全国加工贸易进出口总值5.57万亿元，占全国外贸进出口总值的18.1％。

为全面贯彻党中央、国务院决策部署，提升加工贸易发展水平，海关总署深入学习贯彻党的二十大精神，以习近平总书记给红其拉甫海关回信精神为指引，守国门、促发展，当好让党放心让人民满意的国门卫士，主动回应广大加工贸易企业诉求关切，牢牢把握发展与改革、安全与便利相统一原则，以实现加工贸易持续高质量发展为目标，坚持问题导向、需求导向，经过广泛调研摸底和深入研究论证，围绕提升便利化水平、促进区域协同发展、筑牢安全发展防线3个方面，研究提出一揽子改革措施。改革方案涵盖了加工贸易从“前期备案”到“中期生产销售”到“后期核销核查”的全生命周期和全链条管理，解决了企业诉求集中、反映强烈的业务办理时限不足、企业集团准入门槛较高、联网监管账册和以企业为单元账册政策重叠等问题，推出了单耗管理改革、“保税+ERP”监管改革、“短溢区间”改革等一整套政策“组合拳”，进一步优化了监管模式，创新了监管机制，有利于稳定市场预期、稳住外贸基本盘、稳定产业链供应链。此次海关出台的推动加工贸易持续高质量发展16条改革措施，有3个特点：

一是提升便利化水平，持续优化营商环境。顺应企业现代化生产经营和纾困减负的现实需求，聚焦加工贸易堵点痛点难点，全方位地系统创新海关加工贸易监管模式，继续巩固提升加工贸易内通外联优势，主动服务我国扩大内需战略，便利国内循环，畅通国际循环，增强发展内生动力。这方面的改革措施主要有：放宽深加工结转集中申报时限、优化加工贸易成品出口退换管理、优化集中内销和企业搬迁手续、试点开展单耗管理改革、拓展企业集团加工贸易监管模式适用范围、整合联网监管账册和以企业为单元账册管理模式、实施“保税+ERP”监管改革、开展“短溢区间”改革、规范优化保税核查作业、加大对中小加工贸易企业信用培育力度等10个方面便利措施。

二是促进区域协同发展，推动加工贸易梯度转移。落实国家区域协调发展战略，支持中西部和东北地区承接加工贸易梯度转移；主动回应市场主体关切，精准施策、靶向发力破解企业发展难题，降低企业制度性交易成本；发挥保税政策优势，赋能新兴业态发展，培育外贸发展新动能。这方面的改革措施主要有：简化国内采购设备出区手续、支持梯度转移与综合保税区转型升级协同发展、支持加工贸易新兴业态发展等3个方面便利措施。

三是坚持底线思维，筑牢安全发展防线。加强新形势下对加工贸易各类风险的识别，强化多部门协同防控，筑牢安全发展防线，以安全促便利。同时，不断优化加工贸易业务管理制度，深化体制机制改革，广泛运用大数据、云计算和智能化手段，构建数字化、智能化的智慧保税监管体系。这方面的改革措施主要有：研究完善规章制度体系、推进智慧保税监管系统建设、强化重大系统性风险防控等3个方面便利措施。

下一步，海关总署将按照“系统谋划、分步实施、先易后难”的原则，组织开展公告发布、系统调整、宣传解读等配套实施工作，协同有序推进各项改革措施落地见效、惠企有感，充分释放改革红利。

下面，欢迎大家提出问题，我和大家一起交流。谢谢！

答记者问

中央广播电视总台新闻中心记者：当前我国加工贸易总体发展态势如何？出台《支持加工贸易持续高质量发展改革实施方案》的原因和背景是什么？

黄伶俐：谢谢你的提问。

加工贸易随改革开放而生，经过40余年的发展，在促进对外开放、推动产业升级、稳定产业链供应链、保障就业、改善民生等诸多方面做出了突出贡献，成为我国开放型经济发展的重要组成部分。1981年至今，我国加工贸易进出口年平均增长率近20％，累计增长近500倍，是我国贸易顺差和外汇储备的主要来源，也是吸纳就业的重要渠道。我国成为世界第一的贸易大国、制造大国，加工贸易功不可没。主要体现在以下几方面：

一是推动我国加工制造业转型升级。40年来，企业通过加工贸易参与全球分工，从借鸡生蛋到逐渐自主孵化，逐步从OEM（代工）向ODM（代设计）以及OBM（品牌营销）转变。如广东加工贸易企业ODM+OBM的比重上升到约66％，其中东莞约三成加工贸易企业设立了研发机构，500多家申请成为高新技术企业，超过2000家加工贸易企业建立起自主品牌，累计拥有品牌数超过1.3万个，ODM+OBM产品出口比重从2009年的40.8％提升至75.3％。加工贸易从整体上带动了我国加工制造业水平的提升，增强了创新能力，促进了产业转型升级。

二是引领国内加工制造产品结构优化。出口产品技术含量不断提高，高新技术产品占比6成以上，如新材料、生物医药及医疗仪器、高端装备、电子信息、新能源汽车、仪器仪表等6类高端产业的加工贸易进出口增幅、增速均明显加快，占加工贸易进出口总值从2012年的8.6％提升至2022年的34.4％。在加工贸易产业的带动下，长三角、珠三角、京津冀和成渝等区域形成各具特色的高新技术产业集群。

同时，海关总署高度重视推动保税维修等新兴业态发展，支持加工贸易向“微笑曲线”两端延伸，提高加工贸易的技术含量和附加值。2023年1-9月，全国保税维修进出口2459.17亿元，同比增长105.9％。通过保税维修等业务的开展，可帮助企业以较低的成本整合全产业链，形成以生产订单带动维修订单、以维修订单促进生产订单的良性循环。例如，厦门海关有力助推厦门市打造国际知名的全球一站式航空维修基地。2023年1-9月，厦门市航空保税维修实现进出口货值1253.11亿元，同比增长12.43倍，总量居全国首位。

三是推动产业梯度转移。贯彻落实党中央、国务院关于持续引导加工贸易梯度转移的决策部署，中西部地区发挥比较优势积极承接加工贸易产业转移，增速持续高于全国平均水平。2023年1-9月，中西部地区加工贸易占全国比重从2008年的2.8％上升到24.8％。河南、四川、重庆、陕西等地依托加工贸易迅速发展为外贸进出口大省。

四是增强“国内大循环”内生动力。从“两头在外、大进大出”转向积极开拓“两个市场、两种资源”，利用加工贸易内销政策优势实现“同线同标同质”生产，依托“中国加工贸易产品博览会”等展销平台进入内贸流通领域，大量与世界接轨、质优价廉的高品质消费品源源不断从加工贸易工厂输入国内市场。2022年加工贸易内销货值超2700亿元，较十年前增长约84％，2023年1-9月加工贸易内销货值已超2022年全年达2900亿元，加工贸易对构建国内国际双循环相互促进的新发展格局作用明显。

五是解决就业保障民生。就业是民生之本，加工贸易是提高就业水平的重要载体，吸纳了大量的劳动力，为国内就业市场提供了更多的就业机会，成为居民增收的重要渠道，加速了城市化进程，极大改善了民生，并在提升工人的劳动技能、构建完整的产业制造体系等方面发挥了重大作用。

近年来，面对全球政治经济形势的变化，我国加工贸易也面临着诸多挑战。一方面，中国经济的发展已经从高速增长转向高质量发展的新阶段，人口红利、资源红利等都发生了变化，加工贸易自身亟需转型升级；另一方面，全球产业链、供应链加速重构，世界经济不确定、不稳定因素增多，加工贸易面临外需走弱、订单下滑等问题，外贸结构转型压力愈发紧迫。

去年12月中央经济工作会议和今年4月国务院办公厅发布的《关于推动外贸稳规模优结构的意见》，对推动加工贸易持续高质量发展作出了总体部署。海关总署党委高度重视，要求全国海关胸怀“国之大者”，认真贯彻落实党中央、国务院决策部署。今年以来，我们组织开展全国性加工贸易实地大调研，广泛征求各界意见，坚持问题导向和需求导向相结合，坚持顶层设计和基层探索相结合，提出海关推动加工贸易改革发展的16条举措。

我们相信，随着此次《方案》中的改革措施及时落地生效，将为加工贸易注入强劲的发展新动能，推动加工贸易再上新台阶。

新华社记者：刚才您在解读中提到提升便利化水平、持续优化营商环境的改革措施，请问具体有哪些内容，这些内容将给企业带来哪些变化？

黄伶俐：谢谢你的提问。

为了顺应企业现代化生产经营和纾困减负的现实需求，增强发展内生动力，便利国内国际双循环，此次出台的改革措施中，在放宽业务办理时限、简化手续等企业需求较迫切的方面，研究提出改革措施。

在优化流程方面，进一步放宽深加工结转集中申报时限，允许企业由原来每月15日前延长至每月底，这意味着企业每月多出15天时间来对上月深加工结转业务做集中申报，有助于保障企业产业链供应链稳定。加工贸易出口成品退换的办理时限由原来的只能在同一核销周期内办理，放宽至可以跨一个核销周期办理，更好地满足企业售后服务需要。

在简化手续方面，取消非失信企业开展内销集中申报的备案手续，企业可直接开展相关业务，内销更加便利。对于需要搬迁的加工贸易企业，改变原来企业需要分别在迁出、迁入地海关实地办理相关手续的做法，在海关金关二期系统中增加企业搬迁业务模块，实现企业“足不出户”即可远程办理。

法治日报记者：您刚刚在解读中提到一条关于拓展企业集团加工贸易监管改革的措施，具体如何拓展？

黄伶俐：谢谢你的提问。

为顺应加工贸易企业集团化发展需求，激发市场主体活力，2021年10月起，我们已经在全国范围内推广该监管模式，该模式实现了集团内保税料件及设备自由调拨、库存共享，能帮助集团内企业减免保税业务担保，盘活生产要素，降低制度性交易成本。目前全国已有100多个集团300多家企业参与改革，每年节省企业运营成本和资金占用约16亿元，取得良好成效。例如，青岛海关针对水产品、轮胎、家用电器等企业外发加工频繁的特点，支持16个集团57家成员企业参与改革，在2023年1-9月开展料件流转、外发加工等业务1299次，涉及货值5.2亿元。南京海关针对集成电路产业工序多、料件设备调拨频繁、多家工厂参与生产等特点，支持某大型集成电路企业开展企业集团加工贸易监管模式，将不作价设备调拨的物流时间由10天缩短至1天。从试点情况看，该模式从保税货物的存放、调拨、生产等多方面为企业集团化运作提供了较大便利，并有效辐射带动了上下游企业发展，助力加工贸易稳链、固链、强链。

在调研中我们了解到占加贸企业主体的中小企业参与改革的需求强烈。但按现行规定，集团牵头企业必须为高级认证企业。此次改革，我们进一步放宽了牵头企业的适用范围，优先考虑信息技术、人工智能、生物医药、新能源、新材料、重大装备制造等国家鼓励发展的重点行业，允许这些行业中内部管理规范、信息化系统完备的非失信企业作为牵头企业开展企业集团加工贸易业务。同时，加大对中小加工贸易企业信用培育力度，助推更多优质中小企业成为高级认证企业，享受更优便利措施，进一步激发市场主体活力，提升企业国际竞争力。

中国网记者：您刚才提到加工贸易单耗管理改革，请问改革主要解决哪些问题？

黄伶俐：谢谢你的提问。

加工贸易手（账）册管理的核心和基础就在于单耗管理。单耗是指加工贸易企业加工成品所耗用的料件数量，是海关核定企业进口保税料件、出口成品数量是否合理的重要依据。随着加工贸易生产技术水平不断提高，加工贸易产品种类日益丰富，传统单耗管理模式存在一些与企业经营管理实际不相适应的问题，主要集中在2个方面：一是按现行规定，加工贸易企业应当在单耗标准内向海关申报单耗，超出单耗标准的，海关按单耗标准的最高上限值或最低下限值对保税料件进行核销，单耗标准的刚性管理要求与企业生产实际不相适应。二是手（账）册报核前申报单耗的审批流程比较繁琐，企业需要按照每本手（账）册逐本申请，政策普惠性不足。

此次改革转变单耗管理理念和管理方式，更加顺应企业生产实际，有利于提升企业开展加工贸易业务便利度。一是在部分海关试点开展将单耗标准的刚性管理要求转化为单耗参数的柔性管理；二是在部分海关试点简化报核前申报单耗核批手续，高级认证企业无须海关核批即可开展业务，非高级认证企业经海关一次核批，即可开展全部手（账）册报核前申报单耗业务。单耗参数化管理改革已于今年5月在部分海关开展试点，目前已有18家企业参与改革，涉及产品数量122个，预计每年减少税费约412万元，节省通关时间超200小时，减少人力等各类管理成本约300万元，合计可为企业减少逾800万元的成本。如黄埔海关辖区某电子企业，是全球单厂规模最大的片式元器件生产工厂，改革前，超出单耗标准的部分，企业通常采用一般贸易征税进口，而改革后，企业可以不再受单耗标准的限制，在向海关提供工艺流程图、加工工艺说明等能证实产品实际单耗情况的资料后，按照生产实际申报单耗，该项改革可为该企业一年减少逾百万元的成本。随着改革的推进，将会有更多的企业获益。

国门时报记者：请问“短溢区间”管理改革的具体内容是什么？

黄伶俐：谢谢你的提问。

企业在实际生产经营过程中，由于商品种类繁多、加工工艺复杂、料件耗用关系多变等众多因素，企业内部即使管理规范，也常常难以避免存在一些保税货物库存短溢问题。而加工贸易原有容错救济机制对于一些非主观因素造成的“短溢”问题缺乏明确规定，尤其是一些生产工艺和流程复杂的企业，更容易因“短溢”问题导致违规，影响企业正常生产经营。

此次改革，聚焦加工贸易实际问题，优化容错纠错机制，在加工贸易管理中引入“短溢区间”管理改革，对企业产生的一定幅度内的合理误差，符合不予处罚情形的，依法办理征税或调整账册纳入监管后，海关按规定予以正常核销。

经济日报记者：您刚才在解读中提到“保税+ERP”监管改革，能否再进一步详细介绍一下？

黄伶俐：谢谢你的提问。

受新一轮科技革命和产业变革影响，我国外贸企业加快推进数字化转型，引入现代化ERP系统，构建了较为完备的内控机制，经营管理水平持续提升，企业希望海关在更多场景开展数字化、智慧化监管，更好实现数据多跑路、企业少跑腿。前期，海关总署已在深圳、合肥等13个直属海关开展试点，对接企业ERP系统直接抓取数据，减少企业向海关申报的数据和环节。同时，贯彻差别化管理理念，运用数据智能分析辅助监管，对与海关对接ERP系统的企业实施“多手段、少手续”的隐形监管和“低干预、高效能”的精准监管。

以深圳海关为例，目前该关辖区已有40家加工贸易企业与海关联网对接ERP系统，约占深圳关区加工贸易进出口值的50%。在加工贸易料件串换、保税货物存放场所变更、单耗备案等原来需要企业事前申请的业务环节，这些企业对接ERP后，企业只需一次报备，不再需要逐票办理，每月可减少重复申报数据超过220万条，账册设立、变更和报核准备时间压缩一半以上；每月降低企业人工、运营以及合规管理成本约400万元。

中新社记者：您刚才提到加工贸易面临转型升级，我们出台措施促进区域协同发展，推动加工贸易梯度转移，整体上是如何考虑的？

黄伶俐：谢谢你的提问。

一方面，以综合保税区为代表的特殊监管区域因其突出的政策功能优势，已成为我国引领开放型经济建设、承接加工贸易产业转移的重要平台。新形势下，我们希望加工贸易能融合区域内、外优势，在发展目标、政策制定、监管措施等方面实现联动协同发展。另一方面，产业转移是优化生产力空间布局，形成合理产业分工体系的有效途径，也是推进产业结构调整，加快经济发展方式转变的必然要求。

在促进区内外联动方面，目前，区内企业以出口报关方式进入综合保税区的设备，监管期限届满出区的，需按照“一般贸易”方式申报，业务办理较为繁琐。针对上述问题，我们提出简化国内采购设备出区手续，对此类设备监管期限届满出区的，企业只需申报出区核注清单，无须再申报进口报关单，同时可免于提交许可证件，不实施商品检验。

在推动加工贸易梯度转移方面，各地海关积极落实党中央、国务院的战略部署，不断做大做强加工贸易。如重庆海关依托综合保税区为主阵地，积极帮助重庆承接产业梯度转移，形成多个知名品牌和代工厂，以及2300多家本地配套企业组成的电子信息产业集群，帮助解决45万人就业问题。重庆已成为世界最大笔记本电脑生产基地，连续九年产量位居全球第一。重庆加工贸易规模因此不断扩大，从2008年的51.6亿，发展到2022年的3540亿，占重庆外贸比重超四成。

此次改革，进一步发挥政策引导作用支持产业梯度转移。一是支持战略商品在中西部和东北地区主要进口地开展加工贸易。结合中西部和东北地区的资源优势、产业特点，支持原油、煤炭、天然气、铁矿石、铜精矿等能源性、资源性商品和粮食等大宗商品进口，在中西部和东北地区主要进口地建设保税仓库等储运基地，支持就地开展加工贸易，稳定战略商品供应链产业链。二是支持中西部和东北地区梯度转移与综合保税区转型升级协同发展。支持产业转移承接地依托综合保税区政策优势，在制度开放、战略新兴产业发展、新领域新赛道开辟等方面发挥先导作用，提升产业转移承接能力。

来源：海关总署

编辑：潘方孛

审核：王园